Mer om offentlig upphandling
Började skriva det här inlägget på Facebook. Efter ett tag var det längre än ett genomsnittligt blogginlägg. Och då är det väl lika bra att publicera det som ett blogginlägg då. Håll till godo.
Som jag ser det har offentlig sektor två huvudsakliga val när det gäller upphandling:
1) Man upphandlar servicen som ska levereras, typ S:t Görans sjukhus. Det reducerar problemet med kvalitetsuppföljning till att följa upp det som levererats till brukarna. I bästa fall kan man använda patienternas val som utfallsvariabel - den som får nöjda patienter får mer ersättning än den som får missnöjda patienter.
2) Man utvecklar själva ett system för upphandling av produkter som fungerar och som garanterar att man får det man önskar. I de flesta fall medför det hyfsat stora administrativa kostnader, vilket är en orsak till att det ofta är billigare att bedriva verksamhet i privat regi.
Det man *inte* kan göra är att upphandla en upphandlare som enbart utvärderas på basis av vilka löften som utfärdats ex ante. Då kortsluter man loopen som ger kvalitetsfeedback till leverantören. Tyvärr verkar det som om offentlig sektor ofta försöker ta genvägar och överlåta sitt eget ansvar till någon privat mellanhand.
Detta fungerar endast om man har ett välfungerande system för feedback ex post. Men det som kan kommuniceras inom ramen för LOU är enbart information som är känd av båda parter och avtalet tecknas i regel på basis av löften som utfärdas ex ante. Transparensen i upphandlingen förutsätter att kontraktsrelationen präglas av symmetrisk information.
Många kontraktssituationer präglas av asymmetrisk information - att endera parten har ett informationsövertag. Om så är fallet kan man inte använda traditionella metoder för att handla upp varor och tjänster - man måste hitta variabler som signalerar att leverantören har gjort sitt bästa (utövat "effort").
Ronald Coase hade haft en del att säga om strumpupphandlingen på SLL. Coaseteoremet säger att det har betydelse hur man fördelar ansvaret i en organisation. Att separera ansvaret för försörjning av materiel från produktionen av vård är att dra gränsen på fel ställe. Det är lite som om man skulle låta den andra stationen på produktionslinjen på Scania köpa de halvfärdiga produkterna från den första stationen.
Genom att upphandla produkten "halvfärdigt chassi" i stället för produkterna stål, aluminium, däck, färg, placerar man marknadsgränssnittet på en plats som gör att transaktionskostnaderna blir högre än vad den skulle ha behövt vara. Man skulle kunna tro att det vore enklare att upphandla ett halvfärdigt chassi än att upphandla de olika produkterna var för sig.
Men så är det inte, eftersom det i ett kontrakt är mycket svårare att definiera vad ett halvfärdigt chassi är än stål av kvalitet 18-8, däck av dimension 50' och färg av nyans 674 gul.
Skälet till att det är enklare att upphandla delarna än helheten är att det finns en fungerande marknad för var och en av de ingående produkterna. Det är tydligt för var och en om kontraktet har uppfyllts eller inte och det finns möjlighet att vända sig till en annan leverantör om kontraktet inte uppfylls.
I offentlig sektor vill man gärna slippa den besvärliga biten med att handla upp strumpor för sig och inkontinensskydd för sig. I stället försöker man definiera den sammansatta produkten "sjukvårdsmateriel". Det är som om Scania skulle teckna avtal med Caterpillar om att leverera ett halvfärdigt chassi till andra stationen på produktionslinjen i Scanias fabrik i Södertälje. Man tecknar kontrakt om att chassit ska ha alla de egenskaper som man kommit överens om och Caterpillar lovar att det kommer att bli billigare än att köpa delarna var för sig.
När sedan chassit väl dyker upp är det tillverkat av fel typ av stål, med fel däckdimension och fel färg. På Scania blir man givetvis besvikna över detta - man hade förväntat sig något annat. Caterpillar säger dock bara: "Vi är rangordnade på första plats i upphandlingen och enligt avtalet kan ni därför bara vända er till oss. Ni kan förstås starta en rättsprocess, men det innebär bara att ni inte kommer att kunna tillverka några lastbilar under de år som processen pågår. Ledsen att era bilar inte kommer att se ut riktigt som ni tänkt er, men det är inget som vi kan göra något åt."
Fast, nej. Så här ser det i regel inte ut i det privata näringslivet. Scania vill ha kontroll över produktionsprocessen. Därför är Scania organiserat som ett företag och inte som en loppmarknad där olika produktionsled handlar med varandra
Att lära sig var man ska dra gränssnittet är en konst som utvecklas genom små steg och trial and error. Att gränserna mellan företag och marknad finns just där de finns är ingen slump - ett företag som avviker från best-practice skulle inte överleva länge.
Och det är här vi också ser skillnaden mellan det vi i dag kan observera i offentlig sektor när det gäller upphandling och organisationen av företag i privat sektor. Eftersom det inte finns någon omedelbar marknadsfeedback när man gör något dumt kan det gå mycket längre innan misstag korrigeras.
Jag har en känsla av att offentlig sektor, när det gäller upphandling, har spårat ur och att det skulle behövas lite marknadsfeedback för att få in den offentliga upphandlingen på rätt spår igen. Bara en känsla. Vi kommer - om jag har rätt - att få se många fler misslyckade strumpupphandlingar. Ja, frågan är om inte hela den offentliga marknaden - med undantag för de delar som har valfrihetssystem - präglas av feldragna gränssnitt.
I ett tidigare blogginlägg har jag skrivit mer om vad jag tror behöver göras och hur man i offentlig sektor ska tänka. Några grundbultar är att dra gränssnittet där transaktionskostnaderna är så låg som möjligt och att inte försätta sig i beroendesituationer i förhållande till leverantörer. Upphandlarna måste agera på ett sätt som gör att de har handlingsfrihet och valmöjligheter. Om inte riskerar vi att få sämre offentlig service till högre kostnad.
