Varför New Public Management inte fungerar för polisen

Den hälsosamme ekonomisten, Sunday 22 September, 2019
Bild: 2017-09/dsc01062.jpg

Att styra med hjälp av nyckeltal fungerar bra inom många sektorer, framför allt tillverkningsindustrin där man kan få återkoppling från kunder och successivt förbättra produkten. Begreppet "Lean" är en praktiskt tillämpning av denna feedbackloop.

Men inom polisväsendet har vi mest hört om avarterna med att mäta och följa upp. Ett exempel är när man styr för att maximera antalet uppklarade brott. Då tenderar utredarna att prioritera brott som går att klara upp - och missar kanske de allvarliga. Hashförsäljning prioriteras framför gängrelaterade mord. Detta tror jag hänger samman med försök att rationalisera polisens arbete - via olika centrala incitamentssystem.

Det som ofta förbises vid tillämpning av NPM (New Public Management) är dock att det i de flesta organisationer redan finns strukturer som belönar utförare som agerar "rätt". I centraliserade organisation sätts dessa mekanismer ofta ur spel och ersätts med "nyckeltal" och konstlade incitament. Det gör att reaktionen och anpassningen till nya utmaningar fördröjs eller uteblir.

Polisen har ansvar för att beivra brott och domstolarna har ansvar för att utdöma straff. Det innebär att ett misslyckande med att hålla nere brottsligheten i första skedet drabbar polisen. Polisen tvingas då prioritera - kanske på tvärs mot den centrala ledningens belöningssystem - och plockar in fler misstänkta för allvarliga brott. Domstolarna "löser" i sin tur problemet med att utdöma lindriga straff, och man minskar kortsiktigt belastningen på domstolsväsendet.

Varje individ som hamnar i kriminalvården är en belastning och ett problem för de ansvariga. Lösningen - de lindriga straffen - leder dock till en successivt stigande brottslighet. Polisen blir mer belastad, men kan egentligen inte göra mycket mer än att klaga över sin tillvaro. Med tiden får dock den minskade upptäcksrisken direkta effekter - även för dem som arbetar i rättsväsendet. De brottslingar som ska hanteras har långa meritlistor och utgör i ökad utsträckning ett hot - även för rättsvårdande myndigheter. Poliser blir beskjutna och domare hotade.

Polisen supoptimerar inledningsvis - delvis på grund av NPM - genom att hantera "fel" brott. Rättsväsendet i övrigt felprioriterar genom att ge lindriga straff. Summan av felprioriteringarna träffar dock med tiden de högst ansvariga och det uppstår ett slags krismedvetande. Då händer något. Organisationen som sådan börjar känna sig hotad och tvingas fundera över vad man håller på med.

"Om vi fokuserar på brott utan offer kommer vi i ökat utsträckning att själva utsättas för hot från de 'verkliga' brottslingarna. Det kanske inte är rökarna på uteserveringarna som är problemet, utan att människor skjuts på öppen gata."

Det är därför som hög brottslighet med tiden leder till hårdare straff. Rättsväsendet och polisen har incitament att dra ner på sin aktivitet - så länge man inte utsätts för feedback från brottslingarna själva. Och samhället i övrigt kan i fredstid kosta på sig att tro att sänkta fängelsestraff leder till minskad brottslighet.

Men naturligtvis är det inte så, det räcker med att göra tankeexperimentet att vi avskaffar alla straff - inklusive bötesstraff. Det skulle inte fungera. Och på samma sätt är det med lindriga straff - sådana fungerar bara så länge brottsligheten är låg och lindrig. Om utbudet av brottslingar är högt - som i USA - måste man hantera varje enskild brottling på ett adekvat sätt, vanligtvis medelst avstängning från resten av samhället.

Feedbackprocessen är inte perfekt. I "fredstid" kan polisens och rättsväsendets ineffektivitet vara monumental. Det kan ta många år från det att en brottsvåg uppstår tills samhället reagerar. Vi befinner oss nu i en period med tilltagande gängkriminalitet, men ännu så länge är reaktionerna från politiker och byråkrati inte tillräckliga för att kurvan ska plana ut.

Personligen är jag osäker på om politikerna ens är viktiga spelare - brottsbekämpningen är mer än man kan tro en intern fråga för polis och rättsväsende. Det är först när polisen och rättsväsendet börjar få det så svettigt att de skriker på hårdare straff och mer resurser som det händer något. Det är sällan politikerna som tar initiativet - reaktionen är mycket mer en spegling av en intern beredningsmekanism. Vi bör komma ihåg att politikerna försökt avskaffa halvtidsfrigivningen och skärpa straffen under flera decennier - för att se sig överkörda av byråkratin. Det finns alltid ett sätt för polisen att undvika hantera jobbiga problem och alltid ett sätt för domstolarna att se förmildrande omständigheter.

Det skulle vara så mycket enklare om man kunde tillämpa "lean" inom svenskt rättsväsende. Problemet är att brottsbekämpning är en interaktiv process, där spelreglerna ständigt förändras. Brottslingar är människor som gör det som de kommer undan med. De är - till skillnad från karosser på Scania - intelligenta varelser som utnyttjar spelreglerna till sin fördel. Varje försök att styra mot mätbara mål kommer därför att misslyckas.

Det är därför vi delegerar. Staten ger polisen ansvar för att beivra brott och rättsväsendet för att exekvera straffen. Misslyckas man får man själva bära en del av kostnaderna för misslyckandet och lyckas man får man ett bekvämt liv. Så kanske är slappheten som rättsväsendet uppvisar i fredstid bara belöningen för ett väl utfört arbete i ofred? Om ni skärper er kommer brottsligheten en dag att återgå till normal nivå - hittar ni inte ett sätt att hantera problemen kommer det fortsätta att vara jobbigt.

Men så länge återkopplingen i huvudsak sker på central nivå blir den långsam och ineffektiv. Problem uppstår oftast lokalt, för att sedan sprida sig i resten av samhället. Det är alltså de lokala polisorganisationerna som måste vakna och förändra sitt arbetssätt om man ska kunna hantera problem.

I den mån brottsligheten är geografiskt avgränsad kan ansvaret därför med fördel delegeras långt ner i organisationen - i vissa fall så långt som till kommun- eller stadsdelsnivå. Detta ökar förutsättningarna för institutionell konkurrens och flexibilitet. Men det svenska polisväsendet har tvärtom centraliserats - i tron att man då kan styra mer effektivt. Fast tänk om det inte går att styra polisverksamhet eller rättsväsende på samma sätt som tillverkning av karosser? Då uppnår man kanske högre effektivitet genom att maximera friheten för de lokala enheterna att planera sin verksamhet.

Detta kanske gäller generellt - att poliser i ökad utsträckning lokalt bör bära ansvaret för avgränsade områden. Detta kan vara geografiska områden, som Järva, eller sakområden, som IT-brott. Som Bloomingtonskolan noterat uppstår strukturer ofta spontant. Det är inte säkert att en homogen befälsordning passar alla verksamheter, det handlar om hur man effektivast avgränsar ansvar och skapar drivkrafter för förbättring på varje enskilt område.

Hemska tanke; den nya organisationen för polisen kanske i grunden är feltänkt. Frågan kanske inte är hur man gör strukturen mer enhetlig, utan hur man fördelar ansvar på ett sätt som främjar ansvarstagande. Som Ellinor Ostrom (nobelpristagare 2009) konstaterar i sin studie av polismyndigheter i New York:

"The prescription that it is necessary to organize all service activities within a single, 'full-service' police department is based more on abstract principles of bureaucratic organization than on examination of police experience" (s. 324).

Ostroms recept för en fungerande polisorganisation är följande:

1. Definiera tydliga gränser för organisationens ansvar.

2. Anpassa reglerna för användning av kollektiva nyttigheter till lokala behov och förutsättningar.

3. Tillförsäkra att de som påverkas av reglerna kan delta i reglernas utformning.

4. Tillförsäkra att utomstående myndigheter respekterar att medlemmarna kan förändra reglerna.

5. Utveckla ett lokalt system för uppföljning av den egna verksamheten.

6. Används progressiva sanktioner för brott mot reglerna.

7. Tillhandahåll mekanismer för att lösa lokala konflikter.

8. Bygg ansvarskedjor nerifrån och uppåt i organisationen.

Intressant nog tror jag att svenska politikers sätt att närma sig frågan om hur man skapar en effektiv polisorganisation är det rakt motsatta - på varje enskild punkt. Kollektivt ansvar, enhetliga regler, brist på medbestämmande, brist på flexibilitet, avsaknad av lokala uppföljningssystem, binära sanktioner, central konfliktlösning och ansvarskedjor som går uppifrån och ned.

Vincent Ostrom konstaterar att den lokala förankringen är essentiell:

"We do not think of ‘government’ or ‘governance’ as something provided by states alone. Families, voluntary associations, villages, and other forms of human association all involve some form of self-government. Rather than looking only to states, we need to give much more attention to building the kinds of basic institutional structures that enable people to find ways of relating constructively to one another and of resolving problems in their daily lives."

Att polisen är främlingar i utanförskapsområden, att polisstationer läggs ner och att framgång mäts med generella (och meningslösa) nyckeltal är en faktor bakom misslyckandena. Men det är också en följd av att organisationen inte har utsatts för "stress". Man brukar säga att ett land kan bli "fredsskadat" - att man inte längre tar risken för krig på allvar. Samma sak med brottsligheten - jag tror att en lång rad år med sjunkande brottslighet gjort polisorganisationen förslappad - Sverige är laglydighetsskadat.

Det är utmaningarna som katalyserar den lokala uppfinningsförmågan. Om inte polisen är där för medborgarna kommer medborgarna småningom att hitta egna lösningar. Det kan vara att låta ordningsvakter ta över polisens uppgifter eller att man utvecklar grannsamverkan. 

Sverige är ett i grunden välfungerande samhälle, även om vi inte alltid har så kloka ledare. Trösten är att den högsta ledningen i vilket fall som helst sällan sitter inne med lösningen. Det vi får hoppas är att polisorganisationen får andrum, så att man kan utveckla de mekanismer som behövs för att möta utmaningarna. Det sista vi behöver är politiker som tror att de kan "lösa" organisationens problem, speciellt inte som de tycks ha missat det mesta av den forskning som bedrivits om polycentriska organisationer de senaste 50 åren.

Molotov och Ribbentrop - släng er i väggen!

Den hälsosamme ekonomisten
Bild: 2017-09/dsc01062.jpg

Svensk politik blir allt märkligare. Ni minns kanske att M, SD och KD röstade igenom en budget med hyfsat stora nedskärningar i Arbetsförmedlingens budget? Nedskärningarna upprör Vänsterpartiet. Därför söker Vänsterpartiet stöd av Moderaterna för att fälla arbetsmarknadsministern i en regering som hela tiden motsatt sig nedskärningarna. Samtidigt går Sverigedemokraterna ut och lovar att stödja Vänsterpartiets misstroendevotum. Det är ju bara det att Sverigedemokraterna - precis som …

Läs mer!

Arthur Laffer har lösningen för svensk ekonomi

Den hälsosamme ekonomisten
Bild: 2017-09/dsc01062.jpg

I en uppsats i American Economic Review pekar forskarna Luca Fornaro och Federica Romei på att världen kan sitta fast i en global likviditetsfälla. De är inte först med att påpeka detta och jag har tidigare skrivit på bloggen om att helikopterpengar skulle kunna vara en lösning på problemet. Under 1990-talet etablerade Sverige en rad regler för statsbudgeten och vi kan vara ett av få länder i världen som tillämpar principen om att statsbudgeten bör vara balanserad över en konjunktu…

Läs mer!

Fokusera på momsen i stället

Den hälsosamme ekonomisten

OECD har nyligen presenterat två förslag med förändrade skatteregler. Enligt det första ska länder kunna ta ut en skatt på digitala tjänster även om företaget som säljer tjänsterna ligger i ett annat land. Det är dock oklart om förslaget får någon effekt. Det andra förslaget handlar om att införa möjlighet till en minimibolagsskatt. Problemet … Läs mer!

Solceller snart den dominerande energikällan

Den hälsosamme ekonomisten

Enligt Internationella energirådet (IEA) - ett OECD-organ - kommer solceller vara den dominerande energikällan i världen år 2035. Framskrivningen bygger på antaganden om att de trender för teknisk utveckling som vi observerar i dag fortsätter framöver. På den positiva sidan finns att solenergin kommer att producera el till lägre kostnad än … Läs mer!

Toyota utvecklar en bil som går på solljus

Den hälsosamme ekonomisten

Noterar att Toyota håller på att utveckla en bil som inte behöver laddas alls. Om man kör maximalt fem mil om dagen, fyra dagar i veckan, behövs ingen annan tillförsel av energi. Bilen är täckt med solceller och laddar sig själv om den står ute. Tycker det här illustrerar solenergins möjligheter. Bara den lilla yta som finns på en bil … Läs mer!

Den tyska vindkraften blev ett miljöproblem

Den hälsosamme ekonomisten

Utbyggnaden av vindkraft i Tyskland har skapat ett inbördeskrig mellan miljövänner. Striden står mellan de som värnar den lokala miljön och de som vill fasa ut kol och olja på nationell nivå. Nu har striktare reglering införts och utbyggnadstakten har minskat med drygt 75 procent. Energiomställningen i Tyskland är redan ett fiasko, men … Läs mer!

Ingen förväntade sig den spanska inkvisitionen

Den hälsosamme ekonomisten

På Gran Canaria , där jag brukar tillbringa jularna, ser man ofta små fiskebåtar längs kusten. Eftersom vågorna kan vara höga lär det gunga rejält. I ena sekunden befinner sig båten på en vågtopp och i nästa sekund i en vågdal. Och eftersom omvärlden förändras så snabbt och påtagligt tänkte jag att man skulle kunna ta fiskarnas subjektiva … Läs mer!

Evry breath you take, Evry interview you fake

Den hälsosamme ekonomisten

Nej, inte ens Statistiska centralbyrån går fri från upphandlingsdebacel. Är fascinerad över den naivitet som omgärdar vissa upphandlingar - det är som om man tror att en överflyttning till en annan aktör löser problem automatiskt. Så är det inte. Vill man delegera ansvar krävs antingen kontroll eller konkurrens. Nu tillhör i och för sig Evry … Läs mer!

Med Berlinmuren som förebild

Den hälsosamme ekonomisten

Gränsen mellan USA och Mexico är lång - 3 200 kilometer. Men Donald Trump har ändå lovat att bygga en mur som ska stoppa migration från Mexiko till USA - två länder vars levnadsstandard skiljer sig åt ungefär som en gång Öst- och Västtyskland. Så om man funderar över vad som krävs för att stoppa desperata människor från att fly från ett … Läs mer!

Om bloggen

Den hälsosamme ekonomisten är en blogg som handlar om sjukvårdens organisation, incitament och klassisk liberalism - allt skrivet ur ett ekonomistiskt perspektiv. Webbplatsen använder tredjepartskakor (cookies) från Disqus, Piwik, Facebook, Google och Twitter för att anpassa innehållet och annonserna till användarna, tillhandahålla funktioner för sociala medier och analysera vår trafik. Vi vidarebefordrar information om din användning av vår webbplats till de sociala medier och annons- och analysföretag som vi samarbetar med. Du kan läsa mer om webbplatsens kakpolicy här. Denna sida drivs med webbverktyget Bolt. Av Mattias Lundbäck.

VR och Vårdvalssidan

Den hälsosamme ekonomisten finns även tillgänglig i VR. Har man HTC Vive eller Occulus Rift når man hifi://ekonomism genom att först installera appen High Fidelity som ger tillgång till en stor mängd olika virtuella världar. Sedan skriver man bara "ekonomism" i Goto-fältet i HiFi. Fältet motsvarar adressraden i en vanlig webbläsare.

Besök gärna www.vårdval.se - det enklaste sättet att hitta och jämföra vårdgivare.

Läs bloggkollegor

Anybodys Place Carl-Johan Westholm Cornucopia Danne Nordling Eskil Ullberg Fnordspottning Fredrik Malm Fredrik Segerfeldt Gustav Nipe Henrik Alexandersson Janerik Larsson Jonas Grafström Lennart Grundel Maria Abrahamsson Markus Uvell Mina Moderata Karameller Mattias Svensson Niclas Berggren Opassande Per Gudmundson Sjätte Mannen Tanja Bergkvist The Market Monetarist


Creative Commons-licens
Den hälsosamme ekonomisten av Mattias Lundbäck är licensierad under en Creative Commons Erkännande 4.0 Internationell licens.
Based on a work at https://www.ekonomism.us.

Sociala medier

Den hälsosamme ekonomisten är en blogg för dig som är intresserad av ekonomi, politik och teknik. Följ mig på Twitter för regelbundna uppdateringar. Läs mer om Den hälsosamme ekonomisten och Mattias Lundbäck här.


Linkonomism
Googelkonomism
Feedkonomism