Varför New Public Management inte fungerar för polisen

Den hälsosamme ekonomisten, Sunday 22 September, 2019
Bild: 2017-09/dsc01062.jpg

Att styra med hjälp av nyckeltal fungerar bra inom många sektorer, framför allt tillverkningsindustrin där man kan få återkoppling från kunder och successivt förbättra produkten. Begreppet "Lean" är en praktiskt tillämpning av denna feedbackloop.

Men inom polisväsendet har vi mest hört om avarterna med att mäta och följa upp. Ett exempel är när man styr för att maximera antalet uppklarade brott. Då tenderar utredarna att prioritera brott som går att klara upp - och missar kanske de allvarliga. Hashförsäljning prioriteras framför gängrelaterade mord. Detta tror jag hänger samman med försök att rationalisera polisens arbete - via olika centrala incitamentssystem.

Det som ofta förbises vid tillämpning av NPM (New Public Management) är dock att det i de flesta organisationer redan finns strukturer som belönar utförare som agerar "rätt". I centraliserade organisation sätts dessa mekanismer ofta ur spel och ersätts med "nyckeltal" och konstlade incitament. Det gör att reaktionen och anpassningen till nya utmaningar fördröjs eller uteblir.

Polisen har ansvar för att beivra brott och domstolarna har ansvar för att utdöma straff. Det innebär att ett misslyckande med att hålla nere brottsligheten i första skedet drabbar polisen. Polisen tvingas då prioritera - kanske på tvärs mot den centrala ledningens belöningssystem - och plockar in fler misstänkta för allvarliga brott. Domstolarna "löser" i sin tur problemet med att utdöma lindriga straff, och man minskar kortsiktigt belastningen på domstolsväsendet.

Varje individ som hamnar i kriminalvården är en belastning och ett problem för de ansvariga. Lösningen - de lindriga straffen - leder dock till en successivt stigande brottslighet. Polisen blir mer belastad, men kan egentligen inte göra mycket mer än att klaga över sin tillvaro. Med tiden får dock den minskade upptäcksrisken direkta effekter - även för dem som arbetar i rättsväsendet. De brottslingar som ska hanteras har långa meritlistor och utgör i ökad utsträckning ett hot - även för rättsvårdande myndigheter. Poliser blir beskjutna och domare hotade.

Polisen supoptimerar inledningsvis - delvis på grund av NPM - genom att hantera "fel" brott. Rättsväsendet i övrigt felprioriterar genom att ge lindriga straff. Summan av felprioriteringarna träffar dock med tiden de högst ansvariga och det uppstår ett slags krismedvetande. Då händer något. Organisationen som sådan börjar känna sig hotad och tvingas fundera över vad man håller på med.

"Om vi fokuserar på brott utan offer kommer vi i ökat utsträckning att själva utsättas för hot från de 'verkliga' brottslingarna. Det kanske inte är rökarna på uteserveringarna som är problemet, utan att människor skjuts på öppen gata."

Det är därför som hög brottslighet med tiden leder till hårdare straff. Rättsväsendet och polisen har incitament att dra ner på sin aktivitet - så länge man inte utsätts för feedback från brottslingarna själva. Och samhället i övrigt kan i fredstid kosta på sig att tro att sänkta fängelsestraff leder till minskad brottslighet.

Men naturligtvis är det inte så, det räcker med att göra tankeexperimentet att vi avskaffar alla straff - inklusive bötesstraff. Det skulle inte fungera. Och på samma sätt är det med lindriga straff - sådana fungerar bara så länge brottsligheten är låg och lindrig. Om utbudet av brottslingar är högt - som i USA - måste man hantera varje enskild brottling på ett adekvat sätt, vanligtvis medelst avstängning från resten av samhället.

Feedbackprocessen är inte perfekt. I "fredstid" kan polisens och rättsväsendets ineffektivitet vara monumental. Det kan ta många år från det att en brottsvåg uppstår tills samhället reagerar. Vi befinner oss nu i en period med tilltagande gängkriminalitet, men ännu så länge är reaktionerna från politiker och byråkrati inte tillräckliga för att kurvan ska plana ut.

Personligen är jag osäker på om politikerna ens är viktiga spelare - brottsbekämpningen är mer än man kan tro en intern fråga för polis och rättsväsende. Det är först när polisen och rättsväsendet börjar få det så svettigt att de skriker på hårdare straff och mer resurser som det händer något. Det är sällan politikerna som tar initiativet - reaktionen är mycket mer en spegling av en intern beredningsmekanism. Vi bör komma ihåg att politikerna försökt avskaffa halvtidsfrigivningen och skärpa straffen under flera decennier - för att se sig överkörda av byråkratin. Det finns alltid ett sätt för polisen att undvika hantera jobbiga problem och alltid ett sätt för domstolarna att se förmildrande omständigheter.

Det skulle vara så mycket enklare om man kunde tillämpa "lean" inom svenskt rättsväsende. Problemet är att brottsbekämpning är en interaktiv process, där spelreglerna ständigt förändras. Brottslingar är människor som gör det som de kommer undan med. De är - till skillnad från karosser på Scania - intelligenta varelser som utnyttjar spelreglerna till sin fördel. Varje försök att styra mot mätbara mål kommer därför att misslyckas.

Det är därför vi delegerar. Staten ger polisen ansvar för att beivra brott och rättsväsendet för att exekvera straffen. Misslyckas man får man själva bära en del av kostnaderna för misslyckandet och lyckas man får man ett bekvämt liv. Så kanske är slappheten som rättsväsendet uppvisar i fredstid bara belöningen för ett väl utfört arbete i ofred? Om ni skärper er kommer brottsligheten en dag att återgå till normal nivå - hittar ni inte ett sätt att hantera problemen kommer det fortsätta att vara jobbigt.

Men så länge återkopplingen i huvudsak sker på central nivå blir den långsam och ineffektiv. Problem uppstår oftast lokalt, för att sedan sprida sig i resten av samhället. Det är alltså de lokala polisorganisationerna som måste vakna och förändra sitt arbetssätt om man ska kunna hantera problem.

I den mån brottsligheten är geografiskt avgränsad kan ansvaret därför med fördel delegeras långt ner i organisationen - i vissa fall så långt som till kommun- eller stadsdelsnivå. Detta ökar förutsättningarna för institutionell konkurrens och flexibilitet. Men det svenska polisväsendet har tvärtom centraliserats - i tron att man då kan styra mer effektivt. Fast tänk om det inte går att styra polisverksamhet eller rättsväsende på samma sätt som tillverkning av karosser? Då uppnår man kanske högre effektivitet genom att maximera friheten för de lokala enheterna att planera sin verksamhet.

Detta kanske gäller generellt - att poliser i ökad utsträckning lokalt bör bära ansvaret för avgränsade områden. Detta kan vara geografiska områden, som Järva, eller sakområden, som IT-brott. Som Bloomingtonskolan noterat uppstår strukturer ofta spontant. Det är inte säkert att en homogen befälsordning passar alla verksamheter, det handlar om hur man effektivast avgränsar ansvar och skapar drivkrafter för förbättring på varje enskilt område.

Hemska tanke; den nya organisationen för polisen kanske i grunden är feltänkt. Frågan kanske inte är hur man gör strukturen mer enhetlig, utan hur man fördelar ansvar på ett sätt som främjar ansvarstagande. Som Ellinor Ostrom (nobelpristagare 2009) konstaterar i sin studie av polismyndigheter i New York:

"The prescription that it is necessary to organize all service activities within a single, 'full-service' police department is based more on abstract principles of bureaucratic organization than on examination of police experience" (s. 324).

Ostroms recept för en fungerande polisorganisation är följande:

1. Definiera tydliga gränser för organisationens ansvar.

2. Anpassa reglerna för användning av kollektiva nyttigheter till lokala behov och förutsättningar.

3. Tillförsäkra att de som påverkas av reglerna kan delta i reglernas utformning.

4. Tillförsäkra att utomstående myndigheter respekterar att medlemmarna kan förändra reglerna.

5. Utveckla ett lokalt system för uppföljning av den egna verksamheten.

6. Används progressiva sanktioner för brott mot reglerna.

7. Tillhandahåll mekanismer för att lösa lokala konflikter.

8. Bygg ansvarskedjor nerifrån och uppåt i organisationen.

Intressant nog tror jag att svenska politikers sätt att närma sig frågan om hur man skapar en effektiv polisorganisation är det rakt motsatta - på varje enskild punkt. Kollektivt ansvar, enhetliga regler, brist på medbestämmande, brist på flexibilitet, avsaknad av lokala uppföljningssystem, binära sanktioner, central konfliktlösning och ansvarskedjor som går uppifrån och ned.

Vincent Ostrom konstaterar att den lokala förankringen är essentiell:

"We do not think of ‘government’ or ‘governance’ as something provided by states alone. Families, voluntary associations, villages, and other forms of human association all involve some form of self-government. Rather than looking only to states, we need to give much more attention to building the kinds of basic institutional structures that enable people to find ways of relating constructively to one another and of resolving problems in their daily lives."

Att polisen är främlingar i utanförskapsområden, att polisstationer läggs ner och att framgång mäts med generella (och meningslösa) nyckeltal är en faktor bakom misslyckandena. Men det är också en följd av att organisationen inte har utsatts för "stress". Man brukar säga att ett land kan bli "fredsskadat" - att man inte längre tar risken för krig på allvar. Samma sak med brottsligheten - jag tror att en lång rad år med sjunkande brottslighet gjort polisorganisationen förslappad - Sverige är laglydighetsskadat.

Det är utmaningarna som katalyserar den lokala uppfinningsförmågan. Om inte polisen är där för medborgarna kommer medborgarna småningom att hitta egna lösningar. Det kan vara att låta ordningsvakter ta över polisens uppgifter eller att man utvecklar grannsamverkan. 

Sverige är ett i grunden välfungerande samhälle, även om vi inte alltid har så kloka ledare. Trösten är att den högsta ledningen i vilket fall som helst sällan sitter inne med lösningen. Det vi får hoppas är att polisorganisationen får andrum, så att man kan utveckla de mekanismer som behövs för att möta utmaningarna. Det sista vi behöver är politiker som tror att de kan "lösa" organisationens problem, speciellt inte som de tycks ha missat det mesta av den forskning som bedrivits om polycentriska organisationer de senaste 50 åren.

Den stora gåtan med Covid-19

Den hälsosamme ekonomisten
Bild: 2017-09/dsc01062.jpg

Allt eftersom Covid-19 sprider sig över världen blir underlaget för att göra prognoser bättre. Samtidigt tycks statistiken bli allt mer obegriplig. Den största gåtan tycker jag är den långsamma, men ändå exponentiella, spridningen i länder som  Indien och Sydafrika . Ser vi till parametrarna som beräknats så långt tycks det som om intervallet från det att en individ smittar en annan är kort - ungefär fem dagar. Det talar för att viruset antingen kommer att sprida sig fort - eller inte …

Läs mer!

Räddningspaketet för euron har inget med Covid-19 att göra

Den hälsosamme ekonomisten
Bild: 2017-09/dsc01062.jpg

EU diskuterar som bäst ett förslag om att föra över gemensamma resurser till de länder i unionen som har svagast ekonomi. Officiellt sägs att det handlar om ett räddningspaket för de länder som drabbats hårdast av virusepidemin. Men då är det en aning märkligt att det land som drabbats hårdast - för övrigt det land som har den största befolkningstätheten - enligt planen ska vara nettobidragsgivare . Sanningen är förstås att det inte handlar om Covid-19 alls, utan om euron. Om EU inte …

Läs mer!

Jönköping och Västra Götaland hårdast drabbade av Covid-19

Den hälsosamme ekonomisten

I hela världen har myndigheterna allt mer övergått till att bekämpa Covid-19 på regional basis. Även Sverige publicerar nu statistik på kommunnivå och USA redovisar ofta på postnummernivå.  Det är en följd av att viruset betraktas som en klustersmitta - en farsot som sprids i nätverk av bekanta och familjer.  Det finns förstås … Läs mer!

Infrastruktur och plattformar

Den hälsosamme ekonomisten

Vad är infrastruktur och vad är plattformar? Diskussionen om demokratin är förvirrad. Är Sveriges Television infrastruktur eller en aktör bland många? Är Facebook infrastruktur, eller bara ett privat företag? Är Internet som sådant infrastruktur, eller bara en samling fibrer som ägs av privata företag? Det är inte helt självklart var … Läs mer!

Indien och Covid-19

Den hälsosamme ekonomisten

En av de stora gåtorna när det gäller Covid-19 är den snabba spridningen i exempelvis Italien och New York och den mycket långsamma spridningen i länder som Indonesien och Indien . Ändå tycks viruset faktiskt sprida sig exponentiellt i Indien . Den första juni var antalet döda sett över en sjudagarsperiod 200 personer. En månad … Läs mer!

Miljöpartiets utträde löser många problem

Den hälsosamme ekonomisten

Ska erkänna att det finns delar av Miljöpartiets politik som jag uppskattar. Principen om att sätta cyklar först i städerna är kanon om man som jag har en elcykel. Annars har det mest uppstått problem. Flera punktskatter som partiet drivit igenom har sannolikt negativ inverkan på både miljön och ekonomin. Åtgärderna för att minska koldioxid… Läs mer!

Apartheid återinförs via identitetspolitiken

Den hälsosamme ekonomisten

Apartheidsystemet i Sydafrika delade in människor efter ras. Nu är detta historia, men det håller på att återuppstå - denna gång är det minoriteterna själva som vill skydda sin särart genom att förbjuda kulturell appropriering. Var det något som nämnde ordet "rasblandning"? Läser att TV-serien Simpsons slutar låta vita skådespelare göra … Läs mer!

Masker diskuteras för att stoppa smittan i USA

Den hälsosamme ekonomisten

Läser att masker lyfts fram som den snabbaste och kanske enda genomförbara metoden för att stoppa spridningen av Covid-19 i USA . I den mån myndigheterna kan göra något är det att införa maskkrav i vissa serviceyrken och i kollektivtrafiken. De stora socioekonomiska skilllnaderna i risken att bli smittad kan antagligen kopplas till skillnader i … Läs mer!

Social distansering fungerar

Den hälsosamme ekonomisten

Svårt att tolka den snabba ökningen av Covid-19 i USA på något annat sätt än att spridningen faktiskt dämpades under den tid som delstaterna vidtog omfattande åtgärder för att begränsa spridningen. Viruset har med andra ord potential att sprida sig även utanför de mest tätbefolkade delarna av USA - men det krävs att delstaterna släpper restrikti… Läs mer!

Om bloggen

Den hälsosamme ekonomisten är en blogg som handlar om sjukvårdens organisation, incitament och klassisk liberalism - allt skrivet ur ett ekonomistiskt perspektiv. Webbplatsen använder tredjepartskakor (cookies) från Disqus, Piwik, Facebook, Google och Twitter för att anpassa innehållet och annonserna till användarna, tillhandahålla funktioner för sociala medier och analysera vår trafik. Vi vidarebefordrar information om din användning av vår webbplats till de sociala medier och annons- och analysföretag som vi samarbetar med. Du kan läsa mer om webbplatsens kakpolicy här. Denna sida drivs med webbverktyget Bolt. Av Mattias Lundbäck.

VR och Vårdvalssidan

Den hälsosamme ekonomisten finns även tillgänglig i VR. Har man HTC Vive eller Occulus Rift når man hifi://ekonomism genom att först installera appen High Fidelity som ger tillgång till en stor mängd olika virtuella världar. Sedan skriver man bara "ekonomism" i Goto-fältet i HiFi. Fältet motsvarar adressraden i en vanlig webbläsare.

Besök gärna www.vårdval.se - det enklaste sättet att hitta och jämföra vårdgivare.

Läs bloggkollegor

Anybodys Place Carl-Johan Westholm Cornucopia Danne Nordling Eskil Ullberg Fnordspottning Fredrik Malm Fredrik Segerfeldt Gustav Nipe Henrik Alexandersson Janerik Larsson Jonas Grafström Lennart Grundel Maria Abrahamsson Markus Uvell Mina Moderata Karameller Mattias Svensson Niclas Berggren Opassande Per Gudmundson Sjätte Mannen Tanja Bergkvist The Market Monetarist


Creative Commons-licens
Den hälsosamme ekonomisten av Mattias Lundbäck är licensierad under en Creative Commons Erkännande 4.0 Internationell licens.
Based on a work at https://www.ekonomism.us.

Sociala medier

Den hälsosamme ekonomisten är en blogg för dig som är intresserad av ekonomi, politik och teknik. Följ mig på Twitter för regelbundna uppdateringar. Läs mer om Den hälsosamme ekonomisten och Mattias Lundbäck här.


Linkonomism
Googelkonomism
Feedkonomism