Varför New Public Management inte fungerar för polisen

Den hälsosamme ekonomisten, Sunday 22 September, 2019
Bild: 2017-09/dsc01062.jpg

Att styra med hjälp av nyckeltal fungerar bra inom många sektorer, framför allt tillverkningsindustrin där man kan få återkoppling från kunder och successivt förbättra produkten. Begreppet "Lean" är en praktiskt tillämpning av denna feedbackloop.

Men inom polisväsendet har vi mest hört om avarterna med att mäta och följa upp. Ett exempel är när man styr för att maximera antalet uppklarade brott. Då tenderar utredarna att prioritera brott som går att klara upp - och missar kanske de allvarliga. Hashförsäljning prioriteras framför gängrelaterade mord. Detta tror jag hänger samman med försök att rationalisera polisens arbete - via olika centrala incitamentssystem.

Det som ofta förbises vid tillämpning av NPM (New Public Management) är dock att det i de flesta organisationer redan finns strukturer som belönar utförare som agerar "rätt". I centraliserade organisation sätts dessa mekanismer ofta ur spel och ersätts med "nyckeltal" och konstlade incitament. Det gör att reaktionen och anpassningen till nya utmaningar fördröjs eller uteblir.

Polisen har ansvar för att beivra brott och domstolarna har ansvar för att utdöma straff. Det innebär att ett misslyckande med att hålla nere brottsligheten i första skedet drabbar polisen. Polisen tvingas då prioritera - kanske på tvärs mot den centrala ledningens belöningssystem - och plockar in fler misstänkta för allvarliga brott. Domstolarna "löser" i sin tur problemet med att utdöma lindriga straff, och man minskar kortsiktigt belastningen på domstolsväsendet.

Varje individ som hamnar i kriminalvården är en belastning och ett problem för de ansvariga. Lösningen - de lindriga straffen - leder dock till en successivt stigande brottslighet. Polisen blir mer belastad, men kan egentligen inte göra mycket mer än att klaga över sin tillvaro. Med tiden får dock den minskade upptäcksrisken direkta effekter - även för dem som arbetar i rättsväsendet. De brottslingar som ska hanteras har långa meritlistor och utgör i ökad utsträckning ett hot - även för rättsvårdande myndigheter. Poliser blir beskjutna och domare hotade.

Polisen supoptimerar inledningsvis - delvis på grund av NPM - genom att hantera "fel" brott. Rättsväsendet i övrigt felprioriterar genom att ge lindriga straff. Summan av felprioriteringarna träffar dock med tiden de högst ansvariga och det uppstår ett slags krismedvetande. Då händer något. Organisationen som sådan börjar känna sig hotad och tvingas fundera över vad man håller på med.

"Om vi fokuserar på brott utan offer kommer vi i ökat utsträckning att själva utsättas för hot från de 'verkliga' brottslingarna. Det kanske inte är rökarna på uteserveringarna som är problemet, utan att människor skjuts på öppen gata."

Det är därför som hög brottslighet med tiden leder till hårdare straff. Rättsväsendet och polisen har incitament att dra ner på sin aktivitet - så länge man inte utsätts för feedback från brottslingarna själva. Och samhället i övrigt kan i fredstid kosta på sig att tro att sänkta fängelsestraff leder till minskad brottslighet.

Men naturligtvis är det inte så, det räcker med att göra tankeexperimentet att vi avskaffar alla straff - inklusive bötesstraff. Det skulle inte fungera. Och på samma sätt är det med lindriga straff - sådana fungerar bara så länge brottsligheten är låg och lindrig. Om utbudet av brottslingar är högt - som i USA - måste man hantera varje enskild brottling på ett adekvat sätt, vanligtvis medelst avstängning från resten av samhället.

Feedbackprocessen är inte perfekt. I "fredstid" kan polisens och rättsväsendets ineffektivitet vara monumental. Det kan ta många år från det att en brottsvåg uppstår tills samhället reagerar. Vi befinner oss nu i en period med tilltagande gängkriminalitet, men ännu så länge är reaktionerna från politiker och byråkrati inte tillräckliga för att kurvan ska plana ut.

Personligen är jag osäker på om politikerna ens är viktiga spelare - brottsbekämpningen är mer än man kan tro en intern fråga för polis och rättsväsende. Det är först när polisen och rättsväsendet börjar få det så svettigt att de skriker på hårdare straff och mer resurser som det händer något. Det är sällan politikerna som tar initiativet - reaktionen är mycket mer en spegling av en intern beredningsmekanism. Vi bör komma ihåg att politikerna försökt avskaffa halvtidsfrigivningen och skärpa straffen under flera decennier - för att se sig överkörda av byråkratin. Det finns alltid ett sätt för polisen att undvika hantera jobbiga problem och alltid ett sätt för domstolarna att se förmildrande omständigheter.

Det skulle vara så mycket enklare om man kunde tillämpa "lean" inom svenskt rättsväsende. Problemet är att brottsbekämpning är en interaktiv process, där spelreglerna ständigt förändras. Brottslingar är människor som gör det som de kommer undan med. De är - till skillnad från karosser på Scania - intelligenta varelser som utnyttjar spelreglerna till sin fördel. Varje försök att styra mot mätbara mål kommer därför att misslyckas.

Det är därför vi delegerar. Staten ger polisen ansvar för att beivra brott och rättsväsendet för att exekvera straffen. Misslyckas man får man själva bära en del av kostnaderna för misslyckandet och lyckas man får man ett bekvämt liv. Så kanske är slappheten som rättsväsendet uppvisar i fredstid bara belöningen för ett väl utfört arbete i ofred? Om ni skärper er kommer brottsligheten en dag att återgå till normal nivå - hittar ni inte ett sätt att hantera problemen kommer det fortsätta att vara jobbigt.

Men så länge återkopplingen i huvudsak sker på central nivå blir den långsam och ineffektiv. Problem uppstår oftast lokalt, för att sedan sprida sig i resten av samhället. Det är alltså de lokala polisorganisationerna som måste vakna och förändra sitt arbetssätt om man ska kunna hantera problem.

I den mån brottsligheten är geografiskt avgränsad kan ansvaret därför med fördel delegeras långt ner i organisationen - i vissa fall så långt som till kommun- eller stadsdelsnivå. Detta ökar förutsättningarna för institutionell konkurrens och flexibilitet. Men det svenska polisväsendet har tvärtom centraliserats - i tron att man då kan styra mer effektivt. Fast tänk om det inte går att styra polisverksamhet eller rättsväsende på samma sätt som tillverkning av karosser? Då uppnår man kanske högre effektivitet genom att maximera friheten för de lokala enheterna att planera sin verksamhet.

Detta kanske gäller generellt - att poliser i ökad utsträckning lokalt bör bära ansvaret för avgränsade områden. Detta kan vara geografiska områden, som Järva, eller sakområden, som IT-brott. Som Bloomingtonskolan noterat uppstår strukturer ofta spontant. Det är inte säkert att en homogen befälsordning passar alla verksamheter, det handlar om hur man effektivast avgränsar ansvar och skapar drivkrafter för förbättring på varje enskilt område.

Hemska tanke; den nya organisationen för polisen kanske i grunden är feltänkt. Frågan kanske inte är hur man gör strukturen mer enhetlig, utan hur man fördelar ansvar på ett sätt som främjar ansvarstagande. Som Ellinor Ostrom (nobelpristagare 2009) konstaterar i sin studie av polismyndigheter i New York:

"The prescription that it is necessary to organize all service activities within a single, 'full-service' police department is based more on abstract principles of bureaucratic organization than on examination of police experience" (s. 324).

Ostroms recept för en fungerande polisorganisation är följande:

1. Definiera tydliga gränser för organisationens ansvar.

2. Anpassa reglerna för användning av kollektiva nyttigheter till lokala behov och förutsättningar.

3. Tillförsäkra att de som påverkas av reglerna kan delta i reglernas utformning.

4. Tillförsäkra att utomstående myndigheter respekterar att medlemmarna kan förändra reglerna.

5. Utveckla ett lokalt system för uppföljning av den egna verksamheten.

6. Används progressiva sanktioner för brott mot reglerna.

7. Tillhandahåll mekanismer för att lösa lokala konflikter.

8. Bygg ansvarskedjor nerifrån och uppåt i organisationen.

Intressant nog tror jag att svenska politikers sätt att närma sig frågan om hur man skapar en effektiv polisorganisation är det rakt motsatta - på varje enskild punkt. Kollektivt ansvar, enhetliga regler, brist på medbestämmande, brist på flexibilitet, avsaknad av lokala uppföljningssystem, binära sanktioner, central konfliktlösning och ansvarskedjor som går uppifrån och ned.

Vincent Ostrom konstaterar att den lokala förankringen är essentiell:

"We do not think of ‘government’ or ‘governance’ as something provided by states alone. Families, voluntary associations, villages, and other forms of human association all involve some form of self-government. Rather than looking only to states, we need to give much more attention to building the kinds of basic institutional structures that enable people to find ways of relating constructively to one another and of resolving problems in their daily lives."

Att polisen är främlingar i utanförskapsområden, att polisstationer läggs ner och att framgång mäts med generella (och meningslösa) nyckeltal är en faktor bakom misslyckandena. Men det är också en följd av att organisationen inte har utsatts för "stress". Man brukar säga att ett land kan bli "fredsskadat" - att man inte längre tar risken för krig på allvar. Samma sak med brottsligheten - jag tror att en lång rad år med sjunkande brottslighet gjort polisorganisationen förslappad - Sverige är laglydighetsskadat.

Det är utmaningarna som katalyserar den lokala uppfinningsförmågan. Om inte polisen är där för medborgarna kommer medborgarna småningom att hitta egna lösningar. Det kan vara att låta ordningsvakter ta över polisens uppgifter eller att man utvecklar grannsamverkan. 

Sverige är ett i grunden välfungerande samhälle, även om vi inte alltid har så kloka ledare. Trösten är att den högsta ledningen i vilket fall som helst sällan sitter inne med lösningen. Det vi får hoppas är att polisorganisationen får andrum, så att man kan utveckla de mekanismer som behövs för att möta utmaningarna. Det sista vi behöver är politiker som tror att de kan "lösa" organisationens problem, speciellt inte som de tycks ha missat det mesta av den forskning som bedrivits om polycentriska organisationer de senaste 50 åren.

Har provkört bilpoolen.nu

Den hälsosamme ekonomisten
Bild: 2017-09/dsc01062.jpg

Dags för återrapportering från första körningen med en bil från bilpoolsföretaget Bilpoolen.nu . Tog en tur söderöver och besökte Clas Ohlsson i Haninge  och Farsta i jakt på balkongplattor . Totalt 72 kilometer. Fick napp i Farsta. Plattorna var visserligen inte till salu, men butiken hade använt dem som underlägg för andra produkter så jag fick se hur de såg ut. Passade också på att besöka driving-rangen i Ågesta och slå några slag. Samt köpa en baguette på Subway som ska bli …

Läs mer!

Jönköping kan stå för de 28 miljarderna

Den hälsosamme ekonomisten
Bild: 2017-09/dsc01062.jpg

Stora projekt blir ofta dyra. Möjligen beror det på att många är inblandade och den totala budgeten för projektet gemensam. Som exemplet med den planerade stationsbyggnaden i Jönköping -  i anslutning till projektet med höghastighetsbanor. Carl Bergqvist , som är näringspolitisk expert på Stockholms Handelskammare , konstaterar: "I det läge och med de spårdragningar som kommunen förespråkar nu så kostar det här 28 miljarder kronor att bygga. För de pengarna skulle man kunna få tunnelban…

Läs mer!

Allt mer besynnerlig amerikansk utrikespolitik

Den hälsosamme ekonomisten

USA har tydligen samtalat med Turkiet och kommit överens om att Turkiet får occupera delar av ett annat land. Den amerikanska utrikespolitiken blir allt besynnerligare. Ingen verkar dock ha pratat med Syrien - som Turkiet delvis har occuperat - eller Ryssland, som är Syriens beskyddare. Ryssland måste rimligen tolka detta som att USA … Läs mer!

Barnadödligheten halverad på 20 år

Den hälsosamme ekonomisten

Lyssnar man till debatten om miljöförstöring och global uppvärmning är det lätt att få intryck av att allt fler dör på grund av sämre klimat och mer extrema väderhändelser. Så är det inte. Och för den som dör spelar det kanske mindre roll om orsaken är extrema väderhändelser eller malaria. Så ett bra mått på elände skulle kunna vara hur många barn … Läs mer!

Inflationen i euroområdet nu 0,8 procent

Den hälsosamme ekonomisten

Inflationen i euroområdet avlägsnar sig allt mer från målet på två procent. Enligt de senaste siffrorna ligger inflationen på 0,8 procent. Ska inte upprepa vad jag tidigare konstaterat om Europeiska centralbankens oförmåga att pricka sitt mål, men nu borde det vara uppenbart för alla. Marknaden verkar utgå från att spiralen fortsätter … Läs mer!

Handelsbanken inför avgift på 300 kronor för bankkonto

Den hälsosamme ekonomisten

Fick just ett meddelande om att Handelsbanken inför en avgift på 300 kronor per år för att ha konto i banken. Intressant. Funderar på hur det är med andra banker, om även de har avgifter för privatpersoners konton eller om Handelsbanken är först? Måste säga att jag blir rätt förvånad. Om jag inte gissar fel kommer en del kunder att bli … Läs mer!

Ryssarna tycks vilja slänga ut Turkiet ur Syrien

Den hälsosamme ekonomisten

En tweet från Rysslands londonambassad ger ett väldigt tydligt budskap till Turkiet. " #Syria must be free from other states’ military presence. The country’s territorial integrity must be completely restored." Det går inte att missförstå. Ryssland kommer inte att dra sig för att bomba bort de turkiska trupperna om det behövs. … Läs mer!

GitLab har ingen arbetsplats

Den hälsosamme ekonomisten

Företaget GitLab med 800 anställda presenterar i en bloggpost sin filosofi : "Over 800 of us, none of whom are required to work from a central office, are making GitLab one of the world’s largest all remote companies." Ett storföretag utan arbetsplatser? Otänkbart för många. Ändå fungerar det uppenbarligen bra. Företaget har verksamhe… Läs mer!

Vilken är H&M:s egentliga utsläppsintensitet?

Den hälsosamme ekonomisten

Skrev nyligen i Göteborgs-Posten om att vi borde beskatta produkter från Kina högre för miljöns skull. Intressant nog har Dagens Industri precis tagit fram ett koldioxidindex som jag tycker mycket illustrerar problemet med att mäta koldioxidintensiteten från produktionssidan - och att undanta delar av värdekedjan som inte ligger i Sverige . … Läs mer!

Om bloggen

Den hälsosamme ekonomisten är en blogg som handlar om sjukvårdens organisation, incitament och klassisk liberalism - allt skrivet ur ett ekonomistiskt perspektiv. Webbplatsen använder tredjepartskakor (cookies) från Disqus, Piwik, Facebook, Google och Twitter för att anpassa innehållet och annonserna till användarna, tillhandahålla funktioner för sociala medier och analysera vår trafik. Vi vidarebefordrar information om din användning av vår webbplats till de sociala medier och annons- och analysföretag som vi samarbetar med. Du kan läsa mer om webbplatsens kakpolicy här. Denna sida drivs med webbverktyget Bolt. Av Mattias Lundbäck.

VR och Vårdvalssidan

Den hälsosamme ekonomisten finns även tillgänglig i VR. Har man HTC Vive eller Occulus Rift når man hifi://ekonomism genom att först installera appen High Fidelity som ger tillgång till en stor mängd olika virtuella världar. Sedan skriver man bara "ekonomism" i Goto-fältet i HiFi. Fältet motsvarar adressraden i en vanlig webbläsare.

Besök gärna www.vårdval.se - det enklaste sättet att hitta och jämföra vårdgivare.

”Jag

Läs bloggkollegor

Anybodys Place Carl-Johan Westholm Cornucopia Danne Nordling Eskil Ullberg Fnordspottning Fredrik Malm Fredrik Segerfeldt Gustav Nipe Henrik Alexandersson Janerik Larsson Jonas Grafström Lennart Grundel Maria Abrahamsson Markus Uvell Mina Moderata Karameller Mattias Svensson Niclas Berggren Opassande Per Gudmundson Sjätte Mannen Tanja Bergkvist The Market Monetarist


Creative Commons-licens
Den hälsosamme ekonomisten av Mattias Lundbäck är licensierad under en Creative Commons Erkännande 4.0 Internationell licens.
Based on a work at https://www.ekonomism.us.

Sociala medier

Den hälsosamme ekonomisten är en blogg för dig som är intresserad av ekonomi, politik och teknik. Följ mig på Twitter för regelbundna uppdateringar. Läs mer om Den hälsosamme ekonomisten och Mattias Lundbäck här.


Linkonomism
Googelkonomism
Feedkonomism