Mer än tur i struktur

Lyssnade i dag till presentationen av rapporten "Mer än tur i struktur" av Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi. Magnus Arnek, Tore Melin och Anders Norrlid har i en rapport studerat produktiviteten i grundskolan, gymnasieskolan och äldreomsorgen.

I nuläget måste man betrakta rapporten som ett räkneexempel. Det finns många frågor om vilka mått på output som bör användas. I äldreomsorgen saknas på det stora hela mått på konsumentnyttan - man har bara processmått och i vilken utsträckning omsorgen uppfyller Socialstyrelsens krav. I skolan är det något bättre - där finns i alla fall mått som betyg och andelen behöriga till högre studier.

Den fråga som jag ställde rör dock den sida av ekvationen som experterna sällan ställer frågor om, nämligen kostnaderna. Hela seminariet och min fråga ska man för övrigt kunna lyssna på här (tror jag). Det tas för givet att de kostnader som redovisas av kommunerna är användbara - i meningen att de kan användas för att jämföra privata och offentliga leverantörer eller för att jämföra kommunerna sinsemellan.

Detta ska vi inte utgå ifrån. Kommunerna har olika system för internhyror och det är osannolikt att olika kostnadsmått som levereras tar höjd för dessa skillnader - vem skulle ha gjort den justeringskalkylen? Med stor sannolikhet underskattas alternativkostnaden för befintlig verksamhet betydligt.

När jag någon gång ställer frågan om hur kostnadsmått i kommunal verksamhet tagits fram möts jag i stort sett uteslutande av frågetecken. Det är uppenbart att det på detta område råder stora skillnader i metodik och att de som eventuellt tänker på dessa frågor inte är samma personer som de som använder kostnaderna för att jämföra olika kommuner med varandra.

Säkert har man följt de redovisningsprinciper som finns för kommunal verksamhet och säkert funderar många över hur redovisningen ska utvecklas. Problemet är att siffrorna tagits fram för att följa upp kommunens egna verksamhet - inte för att benchmarka kommunen mot andra kommuner och mot den privata sektorn.

Min slutsats är att det säkraste sättet för att ta reda på hur det förhåller sig är att använda en teknik som vi nationalekonomer kallar "revealed preferences". Vi låter rationella ekonomiska aktörer göra val mellan olika alternativ och drar med utgångspunkt i dessa val slutsatser om vilket alternativ som är mest ekonomiskt förmånligt.

I det här fallet finns det inga individer som kan göra valen, utan vi har i stället 290 kommuner som kan välja mellan att driva verksamhet i egen regi eller att lägga ut verksamheten på entreprenad.

Experimentet hade varit klockrent, om det inte varit för att kommunpolitiker ibland har andra motiv än ekonomiska. Vissa politiker ser det kanske som ett egenvärde att verksamhet bedrivs i privat regi. Utesluter vi alla borgerliga kommuner har vi dock kvar ett stort antal kommuner med politiker som snarare bejakar offentlig drift - av ideologiska skäl. Om dessa kommuner ändå väljer att handla upp verksamhet av privata aktörer kan vi med viss sannolikhet anta att de gör detta därför att det är ekonomiskt mer förmånligt för kommunen.

Vi bör också välja ett område där huvudmannen inte är tvingad att lägga ut verksamheten på fristående utförare eller tillämpar ett valfrihetssystem överlåter dessa beslut till medborgarna. Det perfekta studieobjektet torde därför vara särskilda boenden i äldreomsorgen och andra sociala tjänster.

Så hur ser det ut, om vi går tillbaka till 1993? Mellan 1993 och 2010 steg andelen inköpt social omsorg i kommunerna från fem procent till 17 procent. Det här beror inte enbart på politiska preferenser - tar vi de kommuner som privatiserat mest i vart och ett av de 20 regionerna/landstingen i Sverige sitter Socialdemokraterna i styret för hälften av dessa kommuner. Om man haft för avsikt att bekämpa privatisering i kommunsektorn har partiet gjort ett riktigt dåligt jobb.

Jag har svårt att hitta någon annan förklaring än att politikerna i valet mellan att starta ny verksamhet i egen regi och att leja ut verksamheten på en privat utförare har valt det alternativ som är mest ekonomiskt förmånligt. Så ska vi lita till kommunpolitikernas "revealed preferences" är privata utförare i regel effektivare än offentliga - varför skulle man annars anlita dem? Alternativet är att kommunerna har privatiserat verksamheten - trots att den blir dyrare och sämre. Och det tror jag inte riktigt på.

Att övergången från offentlig drift till privat går långsamt kan i så fall förklaras med att det finns en hel del investerat kapital i befintliga verksamheter och arrangemang. Det är först när behovet om att bygga ut och bygga nytt uppstår som saken ställs på sin spets. Då tvingas kommunerna välja mellan offentlig regi och privat regi. När de betänker alla investeringar och allt arbete som ska till för att driva något i egen regi kommer politikerna fram till samma slutsats: "Det finns företag som har fungerande strukturer för att hantera allt det här, låt oss anlita dem - det blir enklare och billigare för alla parter."

Kommentarer till detta inlägg